Analistas reprovam os artifícios contábeis

A “contabilidade criativa” do governo federal provoca questionamento no curto prazo e preocupação num horizonte mais amplo. O resultado mais imediato das manobras feitas no fim do ano foi um resultado primário de qualidade duvidosa porque não decorreu de aumento efetivo de receita ou controle de despesas. Há, porém, a percepção de que os artifícios contábeis têm sido recorrentes nos últimos anos, o que causa desconfiança sobre a estratégia fiscal do governo, e seus resultados futuros.

Nos cálculos de Felipe Salto, economista da Tendências, sem os dividendos distribuídos no decorrer do ano passado para o governo federal e as medidas de última hora para gerar receitas, não haveria cumprimento da meta de resultado primário. O superávit, estima Salto, ficaria em 1,6% do PIB em 2012, cerca de 0,7 ponto percentual abaixo da meta de 2,3% do PIB, já descontado o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

Os artifícios contábeis do governo federal, porém, começaram a ser aplicados bem antes e não se restringem ao uso do Fundo Soberano e aos recursos de distribuição de dividendos para inflar o superávit primário. Na outra ponta, quando o governo federal se endivida para lançar títulos e conceder empréstimos a instituições como BNDES e Caixa Econômica Federal – as mesmas que antecipam dividendos para elevar as receitas de última hora -, a operação é contabilizada de forma a não gerar despesa para o resultado primário e para ter efeito neutro na dívida líquida do setor público.

Desde agosto de 2008, como parte de uma reação aos efeitos da então crise financeira internacional, o governo federal passou a utilizar de forma intensa um artifício pelo qual contabiliza a transferência de títulos para o BNDES e para a Caixa como “concessão extraordinária de empréstimo”.

Na prática, não há diferença financeira entre esse crédito extraordinário e a capitalização pura e simples, diz o economista José Roberto Afonso, especialista em contas públicas. No empréstimo extraordinário, porém, o crédito concedido não conta como despesa primária. Além disso, o empréstimo é deduzido da dívida bruta porque gera um ativo a receber. Com essa contabilização, se anula o aumento da dívida bruta por conta da emissão de títulos e o governo fica com um melhor resultado de dívida pública líquida.

Se a operação de empréstimo fosse contabilizada como capitalização, seria necessário uma dotação orçamentária e isso seria contabilizado como despesa primária e não geraria dedução no cálculo da dívida líquida pública. Ou seja, reduziria o resultado primário e aumentaria a dívida líquida. A contabilização do governo, portanto, diz Afonso, mascara o aumento do endividamento público.

Levantamento feito por Afonso mostra que em agosto de 2008 a dívida líquida do setor público representava 42,5% do PIB. Em novembro de 2012 essa dívida foi reduzida a 35% do PIB. Ou seja, a dívida líquida caiu 7,5 pontos percentuais em relação ao PIB. No mesmo período, a chamada dívida bruta ampla do governo teve evolução inversa, com aumento de 6,4 pontos percentuais na mesma comparação em relação ao PIB.

A evolução foi diferente até mesmo na chamada dívida bruta restrita, que é usada pelo Banco Central e computa apenas as operações compromissadas. Para Afonso, o parâmetro mais confiável seria a dívida ampla, conceito usado internacionalmente para medir o endividamento público e que leva em conta toda a carteira de títulos detida no banco central.

Ele destaca que não tem receio quanto a capacidade do governo brasileiro de honrar a dívida. O problema é usar artifícios para gerar números que não correspondem aos conceitos que expressam.

Em relação ao resultado primário, Salto diz que seria mais transparente propor a mudança da meta. Para ele, as manobras adotadas mostram que o governo tem uma nova política macroeconômica, com depreciação cambial, juros baixos e aceleração a todo custo, enterrando o sistema de metas de superávit primário.

Afonso diz que a Lei de Responsabilidade Fiscal permite justificar o não cumprimento do superávit. “O governo poderia dizer que as condições mudaram e impossibilitaram cumprir a meta. Porque todo o mercado sabe qual o resultado verdadeiro. Ao escamotear as contas ficam dúvidas sobre as intenções do governo, sua política e eficiência”, pondera. “A lei permite, inclusive, que a meta seja um déficit. O problema é que uma redução de superávit ou um déficit poderia ser explicado por aumento de investimento, mas o governo não tem conseguido investir mais.”