Sistemas informatizados: Estudo no controle da arrecadação tributária Municipal

1 – Introdução

É crescente a informatização (02) do País, e um dos dados mais concretos dessa realidade é o fato do Brasil figurar hoje como um dos países com maior número de lares conectados à internet.

Dessa forma, é lógico que a Administração Fazendária busque em sistemas informatizados uma maneira mais eficaz para aumentar a arrecadação e reduzir seus custos. Além disso, a possibilidade de cumprir as obrigações tributárias pela rede mundial de computadores faz com que o relacionamento com o contribuinte seja melhor e mais rápido.

Entretanto, não se pode negar que são os Municípios, especialmente os de pequeno porte, os que mais sofrem para se modernizar. Tanto pelo custo dos programas, quanto pela falta de um treinamento correto dos usuários, a modernização da Administração Fazendária é um grande desafio.

E, para cumprir com seu papel constitucional, e principalmente, para buscar de maneira racional e eficiente os recursos de que precisa, o Fisco precisa obter cada vez mais as ferramentas tecnológicas adequadas.

Com isso em mente, muitas Administrações buscaram implantar essas soluções, seja através da compra de sistemas, seja através da parceria entre órgãos públicos. Entretanto, por desconhecimento do que há disponível, municípios terminam por comprar programas incompatíveis com as suas realidades.

O objetivo geral deste trabalho é verificar conceitos sobre o uso de ferramentas informatizadas na arrecadação municipal.

2 – A importancia das receitas tributárias

O Estado tem papel fundamental na manutenção da Sociedade, pois sua missão é buscar o bem estar de todos. Nas palavras de Harada (2006, p. 31):

Basicamente, a finalidade do Estado é a realização do bem comum. A noção de bem comum é difícil e complexa. Podemos conceituá-la como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas, ao mesmo tempo em que estimula a compreensão e a prática de valores espirituais. Para o atingimento dessa finalidade, o Estado desenvolve inúmeras atividades, cada qual objetivando tutelar determinada necessidade pública. (…)

Após a promulgação da Constituição de 1988, o Estado passou a ter uma série de atribuições diretas, que envolvem a garantia de vários direitos, como o acesso universal à educação, à saúde, ao trabalho, entre outros. E esta obrigação ficou expressa no art. 6º. do texto constitucional:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

E para cumprir esse papel, o Estado deve buscar fontes de receitas que custeiem essas atribuições. A busca dessas fontes de receitas, assim como a forma pela qual ela é gasta é chamada atividade financeira do Estado.

De acordo com Oliveira (2007, p. 78), a:

“atividade financeira pode ser conceituada como a ação do Estado na obtenção de receitas, em sua gestão e nos gastos para desenvolvimento de suas funções”.

Tanto as receitas quanto as despesas públicas são o objeto de estudo do Direito Financeiro, que estuda justamente a atividade financeira do Estado. E para o presente estudo, é importante conceituar o que pode ser considerada uma fonte de receita do Estado.

Pascoal (2008, p. 88) ensina a respeito:

O Estado, para fazer face às suas obrigações, necessita de recursos que podem ser obtidos junto à coletividade ou através do endividamento público. O conjunto destes recursos é que nós chamamos de receita pública. É através dela que o Estado poderá atender às demandas diversas da sociedade, como saúde, educação e segurança. (grifos no original).

Assim, entende-se por Receita tudo aquilo que o Estado arrecada para custear suas atividades. E essa receita pode ter várias fontes de origem, e de acordo com Machado Segundo (2008, p. 06-08), elas são classificadas quanto à periodicidade, quanto à origem e quanto à atividade pela qual são obtidas.

De acordo com essas classificações, elas podem se dividir conforme demonstrado no Quadro 1:

Tipo de Receita Descrição
Receitas extraordinárias São aquelas recebidas esporadicamente;
Receitas ordinárias São aquelas que entram com regularidade nos cofres públicos;
Receitas originárias São aquelas decorrentes da exploração direta do patrimônio do Estado. Ex.: aluguel de um prédio público, venda de uma propriedade do Estado.
Receitas derivadas São o principal tipo de receita pública, e se originam no patrimônio de contribuintes, daí dizer-se que ela é derivada, ou seja, vinda do patrimônio de terceiros. Ex.: impostos e taxas.
Receitas correntes (Lei 4.320/64, art. 11 – Lei do Orçamento Público) São as receitas tributária, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras, e ainda aquelas provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, que se destinam a custear as despesas ditas correntes. Ex.: a arrecadação de tributos.
Receitas de capital (Lei 4.320/64, art. 11 – Lei do Orçamento Público) São as provenientes da realização de recursos financeiros advindos da constituição de dívidas, da conversão de bens e direitos em espécie, dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, que se destinam a custear as despesas ditas de capital, e ainda o superávit do orçamento corrente. Ex.: receita proveniente de um empréstimo tomado pelo Estado.

Fonte: Adaptado de Machado Segundo (2008, p. 06-08).

Entre as fontes de receita estatal – aqui entendido como o Estado em sentido genérico -, a mais importante é, sem sombra de dúvidas, a de origem tributária, em especial aquela vinda dos tributos. Portanto, é importante o estudo da obrigação tributária, que é a fonte de nascimento do dever de pagar tributos.

3 – Os conceitos de obrigação tributária principal e acessória

Os tributos decorrem do nascimento da obrigação tributária, vínculo jurídico surgido a partir do momento em que um fato ocorrido na vida real corresponde a uma hipótese prevista na lei – a chamada hipótese de incidência. A essa coincidência entre fato e norma chama-se fato gerador.

A hipótese de incidência é somente isso – uma hipótese -, prevista na letra da lei. Somente após a ocorrência de um fato que, por suas características intrínsecas, corresponde integralmente à hipótese legal, é que ocorrerá o nascimento da obrigação tributária.

Por exemplo, a lei prevê que quem é proprietário de um imóvel rural está sujeito ao ITR (Imposto Territorial Rural). Essa é uma hipótese legal, ou seja, se alguém for proprietário de um imóvel rural, somente então estaria sujeito a esse imposto em particular.

Essa regra somente se transforma em um vinculo obrigacional para aquele que se tornar, de fato e de direito, proprietário de um imóvel rural, gerando uma consequência concreta, qual seja, pagar o ITR.

Entretanto, a natureza dessa obrigação nascida a partir da lei pode ser tanto a entrega de determinado valor para a quitação do tributo (obrigação de dar), quanto a execução ou abstenção de determinado ato (obrigação de fazer ou de não fazer).

Ensina Amaro (2006, p. 245), sobre a obrigação tributária:

Ao tratar da obrigação tributária, interessa-nos a acepção da obrigação como relação jurídica, designando o vínculo que adstringe o devedor a uma prestação em proveito do credor, que, por sua vez, tem o direito de exigir essa prestação a que o devedor está adstrito. A obrigação tributária, de acordo com a natureza da prestação que tenha por objeto, pode assumir as formas que referimos (dar, fazer e não fazer).
Por conseguinte, a obrigação, no direito tributário, não possui conceituação diferente da que lhe é conferida no direito obrigacional comum. Ela se particulariza, no campo dos tributos, pelo seu objeto, que será sempre uma prestação de natureza tributária, portanto um dar, fazer ou não fazer de conteúdo pertinente ao tributo. O objeto da obrigação tributária pode ser: dar uma soma pecuniária ao sujeito ativo, fazer algo (por exemplo, emitir nota fiscal, apresentar declaração de rendimentos) ou não fazer algo (por exemplo, não embaraçar a fiscalização). É pelo objeto que a obrigação revela sua natureza tributária. (grifos em itálico no original)

Portanto, a obrigação tributária é um vínculo entre o contribuinte e a Fazenda Pública, nascida do texto da lei, e que pode ser tanto uma obrigação de dar, quanto uma obrigação de fazer ou deixar de fazer.

De acordo com o art. 113 da Lei nº 5.172/66 (Código Tributário Nacional) a obrigação tributária divide-se em principal e acessória. O artigo em comento traz ainda o conceito de ambas:

Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória.
§ 1º A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente.
§ 2º A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos.
§ 3º A obrigação acessória, pelo simples fato da sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente à penalidade pecuniária.

Obrigação tributária principal é assim, o dever de pagar o tributo devido a partir de seu nascimento. Desta maneira, uma vez surgida a obrigação de pagar o tributo, ela somente se extingue, via de regra, com o adimplemento dessa obrigação.

Ao comentar o artigo 113, Cassone (2007, p. 142-143) descreve a seguinte situação:

A primeira parte do dispositivo é clara: praticado o fato gerador, surge para contribuinte a obrigação de pagar o tributo e/ou penalidade correspondente (§ 1º).
O § 2º não apresenta, em princípio, maiores problemas, uma vez que na prática tributária é exigido por lei, o cumprimento de obrigações acessórias, positivas (de emissão de documentos fiscais em geral ou de outra natureza) ou negativas (deixar de agir desta ou daquela maneira), sempre no interesse da arrecadação e da fiscalização.
(…)
A penalidade prevista no § 3º é decorrente da ilicitude, pelo que não é tributo (CTN, art. 3º), mas se converte em obrigação principal pelo simples fato de poder ser exigida pelos mesmos instrumentos em que cobrada a obrigação tributária.

Verifica-se que o legislador, ao disciplinar a obrigação acessória, equiparou-a a obrigação principal quanto à inadimplência. Ou seja, a falta de cumprimento de qualquer obrigação acessória – e a consequente penalidade advinda desse não cumprimento – tem o mesmo status do valor devido pelo inadimplemento da obrigação principal (pagar o tributo).

O que pode ser estabelecido neste momento, é que é considerada obrigação acessória toda e qualquer forma de controle estabelecido pelo Fisco, com o fim de verificar o cumprimento da obrigação principal (pagar o tributo devido).

Como hoje a maior fonte de receita do Estado vem diretamente do pagamento de tributos, a forma como esse controle é feito torna-se especialmente relevante.

E é por este motivo, que a Administração Tributária tem se aperfeiçoado cada vez mais, e na busca por uma maior eficiência, buscado soluções tecnológicas que permitam o cumprimento de seu papel constitucional.

4 – O papel constitucional da administração tributária (03)

A Administração Tributária é o órgão do Estado responsável pela busca de recursos financeiros, necessários para o desempenho das atividades estatais. E ela desempenha esse papel buscando esses recursos sob a forma de tributos.

Segundo conceito disponibilizado pelo Ministério da Fazenda (2011, p. 01), a Administração Tributária:

(…) constitui-se num conjunto de ações e atividades, integradas e complementares entre si, que visam garantir o cumprimento pela sociedade da legislação tributária e do comércio exterior e que se materializam numa presença fiscal ampla e atuante, quer seja no âmbito da facilitação do cumprimento das obrigações tributárias, quer seja na construção e manutenção de uma forte percepção de risco sobre os contribuintes faltosos.

Já segundo Harada (2006, p. 534), a Administração Tributária é a:

Atividade do poder público voltada para a fiscalização e arrecadação tributária. É um procedimento que objetiva verificar o cumprimento das obrigações tributárias, praticando, quando for o caso, os atos tendentes a deflagrar a cobrança coativa e expedir certidões comprobatórias da situação do sujeito passivo.

Portanto, cabe à Administração Tributária a primazia do controle da arrecadação e da cobrança dos tributos devidos ao Estado. E, conseqüentemente, ela tem papel fundamental e estratégico na manutenção das atividades estatais, pois é daí que são tirados os recursos necessários para que essas atividades aconteçam.

O artigo 37, inciso XVIII, da Constituição Federal já determinava essa primazia do Fisco sobre os demais setores da Administração Pública:

Art. 37. (…)
XVIII – A administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei.

Essa precedência constitucionalmente colocada baseia-se no papel fundamental que a Administração Tributária tem na manutenção da máquina estatal. E, para reforçar esse papel de ascendência, a Emenda Constitucional nº 42, de 19/12/2003, incluiu no mesmo artigo 37 o inciso XXII, com a seguinte redação:

Art. 37. (…)
XXII – as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.

Deste modo, a Administração Fazendária deve contar com um quadro de servidores de carreiras especificamente ligadas à arrecadação de tributos, além de recursos específicos e prioritários. E essa alocação de recursos específicos e servidores especialmente treinados para a Fazenda traduz esse seu protagonismo perante os demais órgãos integrantes da Administração Pública.

De acordo com Harada (2006, p. 534-535):

A administração tributária, regida pela legislação tributária, assim entendida aquela prevista no art. 96 do CTN, é de suma importância para a Fazenda Pública, visto que a receita tributária representa a maior fonte regular de receita pública. De regra, as próprias leis instituidoras dos tributos estabelecem, genericamente, as normas de competência, bem como os poderes dos agentes públicos no desempenho das atividades fiscalizadoras. A complexidade de nosso sistema tributário, porém, conduz à necessidade de expedição não só de decretos regulamentadores, como também, de inúmeros outros instrumentos normativos de menor hierarquia, como portarias, instruções normativas, ordens internas, comunicados, ordens de serviços, circulares, etc., que passam a integrar a legislação voltada para a fiscalização e arrecadação de tributos.
Para o fiel desempenho dessa atividade, o poder tributante precisa de uma infra-estrutura adequada em termos de pessoal e material. (…) (grifos em negrito não presentes no original)

A garantia constitucional reforça ainda mais a busca constante de modernização e aprimoramento da estrutura arrecadatória. E em nossa realidade altamente tecnológica, é natural que as administrações municipais busquem em sistemas informatizados essa modernização de procedimentos.

Esses sistemas são usados de diversas maneiras pelo Fisco, como demonstra Sabbag (2009, p. 839):

A Administração Tributária traduz-se num conjunto de ações e atividades, integradas e complementares entre si, que almejam garantir o cumprimento pela sociedade da legislação tributária, que se mostra por meio da presença fiscal, quer no âmbito da facilitação do cumprimento das obrigações tributárias, quer na construção e manutenção da percepção de risco sobre o calculado inadimplemento.
Essas ações e atividades se sustentam na normatização da legislação tributária e num conjunto integrado de sistemas de informação, alimentados por dados cadastrais e econômico-fiscais, fornecidos ao Fisco pelos próprios contribuintes ou por terceiros, mediante a apresentação de diversas modalidades de declarações. (grifos em negrito não presentes no original)

Portanto, é vital que os gestores municipais tomem conhecimento dos instrumentos de controle e arrecadação de receitas mais contemporâneos, para que possam aparelhar seus Fiscos de maneira eficaz e racional.

Assim, passa-se à análise dessas ferramentas, bem como dos conceitos básicos relacionados a essas ferramentas.

5 – As novas ferramentas tecnológicas de controle da arrecadação Municipal

Devido ao seu papel estratégico para a Administração Pública, a Fazenda deve buscar o controle das informações ligadas à arrecadação tributária.

Para Lunkes apud CASAGRANDE e ROZA (2010, p. 73):

(…) as atividades de controle aliam monitoramento e avaliação de pessoas e outros recursos utilizados em operações, para que os objetivos sejam atingidos. Ele manifesta, ainda, como propósito do controle, a certificação de que todas as metas traçadas pela gestão sejam atingidas e acrescenta que poderão ser oferecidos incentivos ou recompensas como motivação às equipes envolvidas na operacionalização dessas diretrizes.

Consequentemente, uma arrecadação tributária mais eficiente passa necessariamente por um controle mais rígido das informações ligadas a essa arrecadação.

O uso de sistemas informatizados de controle da arrecadação tributária é hoje, um paradigma inescapável, já que vive-se a Era da Informação.

Lastres e Ferraz apud SANTOS (2002, p. 09) informam que:

A virada do milênio está se revelando um período de intensas mudanças. Inovações de todos os tipos estão sendo geradas e difundidas, cada vez mais velozmente, por todas as atividades econômicas, em grande parte dos países do planeta. Novos produtos, processos e insumos: as tecnologias da informação aí estão. Novos mercados: segmentos que surgem respondendo ao lançamento de novos produtos ou espaços regionais que se abrem ao exterior. Novas formas de organização: produção just-in-time, empresas organizadas em rede, comércio eletrônico etc. São igualmente importantes as mudanças que redefinem os sistemas existentes de incentivo e regulação públicos nacionais. Intensa taxa de mudança técnica, mercados internacionalizados e desregulados constituem oportunidades e ameaças para países, empresas, trabalhadores, consumidores e cidadãos.

Ou seja, essa nova forma da sociedade se relacionar, de lançar e consumir produtos e, por consequência, a criação de novos mercados tem seu impacto na maneira pela qual a Administração Públicase relaciona com a sociedade.

Vários são os exemplos de serviços públicos disponibilizados aos cidadãos pela rede mundial de computadores. Esse contato mais imediato entre Administração e administrados alterou a dinâmica dessa relação, tornando-a mais ágil e imediata.

No âmbito da Administração Fazendária, o uso da internet como forma de controle da arrecadação tributária tem se intensificado nos últimos anos. Capitaneada pela Receita Federal, essa nova modalidade de contato com os contribuintes tem revolucionado a forma pela qual as obrigações tributárias tem sido cumpridas.

De acordo com o Ministério da Fazenda (2011, p. 01), as ações do Fisco são baseadas:

(…) na normatização da legislação tributária e do comércio exterior e num conjunto integrado de sistemas de informação, alimentados por informações cadastrais e econômico-fiscais, fornecidas ao fisco pelos próprios contribuintes ou por terceiros mediante a apresentação de diversas modalidades de declarações.

Dessa forma, a forma pela qual as informações são prestadas para o Fisco quer pelos contribuintes, quer por terceiros diretamente envolvidos no fato gerador da Obrigação Tributária, passou por uma evolução significativa.

Ao aliar-se a relevância da função da Fazenda para o Estado com a agilidade e segurança fornecida pelos novos meios de comunicação colocados à disposição pela internet, a relação Fisco-contribuinte tornou-se mais ágil, confiável e democrática.

Com a inclusão do já citado art. 37, inciso XXII, da Constituição Federal, foram criados diversos mecanismos de cooperação entre os Fiscos dos diversos entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), e que tem na internet seu veículo de divulgação.

Após a promulgação da Emenda Constitucional nº 42/2003 (que incluiu o inciso XXII do art. 37), foi criado o Encontro Nacional dos Administradores Tributários – ENAT, e segundo informações do site da Receita Federal (2011, p. 01):

O encontro teve como objetivo buscar soluções conjuntas nas três esferas de Governo que promovessem maior integração administrativa, padronização e melhor qualidade das informações; racionalização de custos e da carga de trabalho operacional no atendimento; maior eficácia da fiscalização; maior possibilidade de realização de ações fiscais coordenadas e integradas; maior possibilidade de intercâmbio de informações fiscais entre as diversas esferas governamentais; cruzamento de informações em larga escala com dados padronizados e uniformização de procedimentos.

A partir dos Encontros subsequentes foram criados vários mecanismos de mútua assistência entre os diversos órgãos fazendários. O ENAT também inovou ao buscar a uniformização dos procedimentos e do cumprimento das obrigações acessórias ali criadas, como a Nota Fiscal Eletrônica (NF-e), a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e), e o Sistema Público de Escrituração Digital (SPED), adiante detalhados.

Vários protocolos foram firmados entre os participantes, e dentre eles destacam-se os seguintes, de importância para os Municípios, por impactarem diretamente no controle da arrecadação do principal imposto municipal, Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN): o Cadastro Sincronizado Nacional (CadSinc), o Sistema Público de Escrituração Digital (SPED), e a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e).

O CadSinc (2011, p.01) é a:

(…) integração dos procedimentos cadastrais relativos às Pessoas Jurídicas e demais entidades no âmbito das Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos demais órgãos e entidades que participem do processo de formalização e legalização de empresas (…).

Então, o objetivo do CadSinc é unir em um único processo, todos os procedimentos necessários para a abertura de empresas no Brasil. Entretanto, atualmente esse é um projeto que, em virtude da imensa dificuldade técnica para sua implementação, está sendo substituído por outros projetos como a Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (Redesim).

Por sua vez, a Redesim (2011, p.01) é:

(…) um sistema integrado que permitirá a abertura, fechamento, alteração e legalização de empresas do Brasil, simplificando procedimentos e reduzindo a burocracia ao mínimo necessário. Este sistema fará a integração de todos os processos dos órgãos e entidades responsáveis pelo registro, inscrições, licenciamentos, autorizações e baixa das empresas, por meio de uma única entrada de dados e de documentos, acessada pela internet. Disponibilizará também uma etapa de pesquisas prévias à constituição ou alteração de empresas, por meio do qual o cidadão será informado da possibilidade da atividade no local escolhido e das exigências que serão feitas nas etapas seguintes.

Atualmente, o CadSinc está sendo desativado e substituído pelo Redesim, um sistema mais moderno e com um espectro mais amplo de possíveis adesões, já que os convênios são fechados através das Juntas Comerciais, e não individualmente.

Já o SPED, busca substituir toda a escrituração contábil e fiscal das empresas, hoje feita em papel, por um sistema onde essas empresas poderão registrar sua contabilidade num sistema de armazenamento digital público de informações.

Conforme informação do site da Receita Federal (2011, p. 01):

É a substituição da escrituração em papel pela Escrituração Contábil Digital – ECD, também chamada de SPED-Contábil. Trata-se da obrigação de transmitir em versão digital os seguintes livros: I – livro Diário e seus auxiliares, se houver; II – livro Razão e seus auxiliares, se houver; III – livro Balancetes Diários, Balanços e fichas de lançamento comprobatórias dos assentamentos neles transcritos.

Outro instrumento de modernização do registro de operações tributáveis é a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e). A NFS-e está prevista no Protocolo de Cooperação ENAT 01-2006 (2011, p.01) – por sua vez foi reafirmado no Protocolo de Cooperação ENAT 02-2007 -, onde foram estabelecidos os seguintes pontos:

a) Criação de um Modelo Conceitual Nacional, e que atenda aos interesses das respectivas administrações tributárias.
b) Previsão de campos de interesse específico de cada ente que aderir ao sistema, dentro da NFS-e.
c) A criação da Sefin Virtual, através da qual serão transmitidas as NFS-e para o Ambiente Nacional SPED. (www.receita.gov.br/enat)

Atualmente, esse projeto está em desenvolvimento sob a coordenação da Receita Federal do Brasil, da Associação Brasileira das Secretarias de Finanças dos Municípios das Capitais (ABRASF) e da Confederação Nacional dos Municípios (CNM).

O conceito da NFS-e está previsto no Manual de Integração da ABRASF (2011, p. 05):

A Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e) é um documento de existência exclusivamente digital, gerado e armazenado eletronicamente pela prefeitura ou por outra entidade conveniada, para documentar as operações de prestação de serviços.
A geração da NFS-e será feita, automaticamente, por meio de serviços informatizados, disponibilizados aos contribuintes. Para que sua geração seja efetuada, dados que a compõem serão informados, analisados, processados, validados e, se corretos, gerarão o documento.
A responsabilidade pelo cumprimento da obrigação acessória de emissão da NFS-e e pelo correto fornecimento dos dados à secretaria, para a geração da mesma, é do contribuinte. (grifos não presentes no original)

A NFS-e é, portanto, um documento gerado e armazenado eletronicamente, isto é, num meio virtual. E esta não é uma mudança apenas de mídia – ou seja, do meio onde a informação é armazenada. Mais que isso, esse novo meio de coleta e armazenamento de informações fiscais promete redesenhar as relações entre Fisco e contribuinte.

De acordo com Reiter e Roveri (2011, p. 03):

Num primeiro momento, o que salta aos olhos é a mídia usada para gerar o documento fiscal. Ao invés de ser confeccionado em papel, ele é emitido eletronicamente, isto é, num meio físico virtual. A mudança é significativa, uma vez que o mesmo documento, que antes existia em um meio físico, agora passa a ser emitido através de meios informatizados.
Em segundo lugar, chama atenção o fato de que a emissão e armazenamento do documento, apesar de baseados em informações entregues pelo contribuinte, são de responsabilidade do Fisco.
Como efeito imediato, tem-se a transferência dessa responsabilidade para o Município, restando ao contribuinte tão-somente o fornecimento dos dados que comporão o registro da registrada a operação tributada, pelos quais ainda é pessoalmente responsável.
Por fim, a NFS-e redefine a obrigação tributária acessória do contribuinte, que ao invés de emitir documentos fiscais, registrá-los, calcular o valor do imposto devido e armazenar esses documentos para futura exibição do fisco, deve somente informar os dados necessários para a caracterização do fato gerador.
Essa nova forma de cumprimento dessas obrigações promete redesenhar a relação do contribuinte com o Fisco, facilitando e desburocratizando tanto a tarefa de pagar o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), quanto a sua fiscalização. (grifos em negrito presentes no original)
Hoje, a NFS-e desenha-se como uma ferramenta valiosa na busca do aumento da arrecadação do ISSQN.

Está prevista ainda a criação da Sefin Virtual, um ambiente onde todos os Municípios integrarão um único banco de dados nacional, que também compartilhará as informações coletadas através do SPED.

Tendo em vista que esse é um instrumento de abrangência nacional, é importante que os municípios busquem conhecer o modelo conceitual nacional, disponível no site da ABRASF, e que está na versão 2.0.

Ainda no âmbito da fiscalização do ISSQN, um outro instrumento importante é a Declaração Eletrônica de Serviços de Instituições Financeiras (DES-IF).

De acordo com o conceito constante no modelo conceitual da ABRASF (2010, p. 05):

A Declaração Eletrônica de Serviços de Instituições Financeiras (DES-IF) é um documento fiscal de existência exclusivamente digital, para registrar a apuração do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) e as operações das Instituições Financeiras e equiparadas autorizadas a funcionar pelo Banco Central (BACEN) e demais Pessoas Jurídicas obrigadas a utilizar o Plano de Contas das Instituições do Sistema Financeiro Nacional (COSIF).
A geração da DES-IF será feita por meio de serviços informatizados, disponibilizados aos contribuintes, para a importação de dados que a compõem, sua validação e certificação digital.

A DES-IF é um instrumento muito importante, pois possibilita uma fiscalização mais eficiente de um setor altamente especializado, e que costuma trazer diversas dificuldades no procedimento fiscalizatório, já que as instituições bancárias possuem uma contabilização diferenciada de seus recursos, e ainda uma documentação complexa para ser examinada, devido à sua especificidade.

Por fim, há a arrecadação nacional do ISSQN através do sistema do Simples Nacional (04). As empresas optantes deste regime de arrecadação tributária diferenciado recolhem o imposto municipal através do Programa Gerador do Documento de Arrecadação do Simples Nacional (PGDAS), e o controle desta arrecadação é feita através de diversos aplicativos disponibilizados pela Receita Federal do Brasil (o órgão centralizador do sistema de arrecadação), além de diversos relatórios disponibilizados pelo Banco do Brasil (agente arrecadador oficial do Simples).

Como o acesso deve ser feito necessariamente através de certificação digital (05), isto levou muitos municípios a adquirirem certificados digitais, com o intuito de possibilitar o acesso a esses dados.

Outra ferramenta decorrente do Simples Nacional é o módulo unificado de fiscalização, que viabilizará a verificação unificada dos dados fornecidos pelos contribuintes, pelos órgãos fiscalizadores dos diversos entes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Entretanto, decorridos quase cinco anos do início da vigência do Simples (que passou a vigorar a partir de 01/07/2007), tal módulo ainda não foi desenvolvido pela Receita Federal, o que na prática dificulta a correta verificação da veracidade das informações prestadas pelos contribuintes.

O modelo de fiscalização dessas empresas foi disciplinado pela Resolução 30, de 07/02/2008 do Comitê Gestor do Simples Nacional (CGSN), e em linhas gerais, disciplina esse módulo de fiscalização e as regras de transição, válidas enquanto o módulo não estiver em operação.

A grande vantagem dessas ferramentas de controle da arrecadação do ISSQN está no fato de terem suas configurações uniformizadas em nível nacional, o que facilita o treinamento dos servidores envolvidos no processo, bem como a aquisição de programas por parte das Administrações Fazendárias municipais.

Infelizmente, o mesmo não se pode dizer do controle da arrecadação dos impostos incidentes sobre a propriedade imóvel: o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU), e do Imposto sobre a Transmissão “inter vivos” (ITBI), que ainda são fiscalizados de maneira pouco eficiente.

Os Municípios, bem como seus órgãos representativos ainda não estabeleceram um modelo conceitual de ferramenta informatizada para controle da arrecadação desses impostos.

Alguns Municípios instituíram controles eletrônicos, como a possibilidade de emissão da guia de pagamento do ITBI diretamente nos cartórios. Outra ferramenta largamente usada é o levantamento aerofotogramétrico de imóveis, que é o mapeamento de grandes áreas através de fotografias aéreas, com aplicação tanto no IPTU quanto no ITBI.

Entretanto, são iniciativas ainda tímidas, que geram inúmeras discrepâncias e defasagem na arrecadação. O exemplo mais gritante dessa realidade é a defasagem histórica da Planta Genérica de Valores (PGV), base para o lançamento do IPTU.

Historicamente, as mudanças na PGV costumam gerar grande desgaste para as administrações municipais, já que os contribuintes tem grandes resistências ao aumento tributário provocado por essas mudanças.

Nesses casos, um instrumento que tem se mostrado interessante é o Cadastro Multifinalitário. De acordo com Loch (2001, p. 64):

O Cadastro Técnico Multifinalitário compreende basicamente três pontos essenciais, quais sejam:
– a medição e representação cartográfica ao nível do imóvel,
– a legislação que rege a ocupação do solo e
– o desenvolvimento econômico do ocupante da terra.

A finalidade é fazer um levantamento completo do território municipal, e além de outros aspectos (econômico, ambiental, populacional, entre outros), tem também uma faceta tributária.

Seu uso possibilita uma maior compreensão da ocupação do solo, e por consequência, dos reflexos tributários, já que vai impactar diretamente na PGV. Ao indicar quais as regiões mais valorizadas do município, pode trazer um incremento na arrecadação do IPTU e do ITBI.

6 – O impacto das novas rotinas informatizadas na administração tributária

Normalmente, a implantação de novos instrumentos informatizados de controle da arrecadação são considerados como um avanço modernizador.

Entretanto, o impacto desses programas pode ser positivo ou negativo, dependendo da forma pela qual eles são escolhidos, implantados e executados.

O primeiro elemento a se levar em consideração é a real necessidade da Fazenda. Ou seja, o software contratado deve se adaptar à realidade do Município, sendo passível de customização, ou seja, de adaptação à realidade local.

Ressalta-se ser importante que a empresa desenvolvedora se disponha a, de um lado flexibilizar certos aspectos de sua ferramenta, e de outro, indicar aos técnicos do município a maneira correta de usá-la, sem descaracterizá-la ou comprometer seu nível de segurança.

Nesta primeira etapa, é essencial que o processo licitatório seja bem conduzido, e esteja direcionado para as necessidades do município contratante. E para que isso ocorra, o Edital de Licitação deve ser redigido de maneira clara e precisa, devendo conter todos os requisitos básicos para satisfação dessas necessidades, inclusive de treinamento do pessoal interno envolvido no processo.

O segundo elemento a ser levado em consideração é a capacitação do pessoal que irá trabalhar com o software. Nas palavras de Reiter e Roveri (2011, p. 12), os obstáculos normalmente encontrados são os seguintes:

Vários são os obstáculos enfrentados: falta de treinamento, infra-estrutura inexistente ou deficiente, desconhecimento de novas tecnologias, desinteresse da administração, deficiência de recursos, entre outros problemas estruturais.

A implantação de uma nova ferramenta tecnológica passa necessariamente pelo envolvimento de toda a equipe, bem como de sua capacitação, sempre tendo em mente que, com a mudança, vem o temor natural que ela causa.

O terceiro elemento a ser considerado é o público externo, que também é usuário do software, e que deve ser informado a respeito desta ferramenta. Quanto mais acessível e transparente for a mesma, maior se tornará a adesão dos contribuintes, e mais fácil o acesso às informações públicas.

Respeitadas essas etapas, e tendo em vista o uso adequado da ferramenta escolhida, a tendência é a de um impacto positivo nas finanças municipais, com maior retorno financeiro, e consequente redução da sonegação.

7 – Considerações finais

O estudo do tema proposto baseia-se principalmente na busca de meios para que as Administrações Municipais tomem conhecimento dos vários instrumentos tecnológicos colocados a sua disposição, bem como no impacto que essas tecnologias podem ter no gerenciamento dos dados disponíveis.

Iniciativas como a implantação da nota fiscal eletrônica de serviços, o sistema público de escrituração eletrônica (SPED), o cadastro nacional sincronizado, do recadastramento da planta de valores do município, além de diversos outros mecanismos já disponíveis, fazem com que o gerenciamento de informações seja cada vez mais ágil.

Porém, essas iniciativas ficam restritas a alguns poucos municípios, mais comumente as capitais e municípios de maior porte, que na sua maioria já dispõe de pessoal treinado e infra-estrutura adequada para suas demandas.

Dessa forma, os demais municípios sofrem com a falta de informações, e também com a angústia de viver quase em função dos repasses constitucionais, sem explorar toda a potencialidade de arrecadação de seu território.

O desconhecimento de como operacionalizar essas ferramentas modernas de gestão, juntamente com o aparecimento de algumas empresas que não trabalham para suprir as necessidades de seus clientes, faz com que muitas contratações de softwares sejam malsucedidas.

Entretanto, cabe ao gestor público municipal perceber que, sem uma Fazenda municipal forte e bem equipada, a tarefa de administrar a coisa pública torna-se mais complicada, já que se fica dependente de recursos externos, o que faz com que o município se torne frágil e sujeito a fatores externos de desestabilização e redução de recursos.

A capacitação permanente dos membros da Fazenda, tanto com treinamento quanto com infra-estrutura tem de passar a ser visto como investimento, cujo retorno vem na forma de mais recursos próprios, que podem ser aplicados nas reais necessidades da municipalidade.

Neste cenário, torna-se primordial a busca de softwares eficientes e adaptados às necessidades municipais, e que se tornem meios eficientes na busca desse fortalecimento das finanças municipais.

Referências

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Notas

(01) Prefeitura Municipal de Blumenau – Secretaria Municipal de Fazenda – Gerência de Fiscalização Tributária.

(02) Levantamento feito pelo Barômetro Cisco de Banda Larga, que detectou que hoje 13% dos lares brasileiros estão conectados à internet via banda larga.

(03) Os termos Administração Fazendária, Administração Tributária, Fisco, Fazenda e órgão fazendário são usados pela autora como sinônimos e representam o órgão da Administração Pública encarregado da arrecadação, do controle e da fiscalização das receitas tributárias.

(04) Regime tributário diferenciado criado através da Lei Complementar 123/2006 – Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, que unificou a arrecadação de vários tributos de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

(05) Conforme o Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI), órgão ligado à Presidência da República e responsável pela administração dos certificados digitais no Brasil, a certificação digital é feita através de um certificado digital, que por sua vez é “documento eletrônico assinado digitalmente e cumpre a função de associar uma pessoa ou entidade a uma chave pública. As informações públicas contidas num certificado digital são o que possibilita colocá-lo em repositórios públicos”.