Reforma do ICMS, mais uma vez, está perto do fracasso

A tentativa de reforma do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), como era esperado, está perto de ser enterrada. A busca de unificação das alíquotas segue a sina de qualquer item importante para a reforma tributária no país – a lata do lixo. O roteiro desse fracasso é conhecido: um projeto com boas intenções é apresentado, suas virtudes vão desaparecendo nas negociações com os governos estaduais e, por fim, não apenas não se melhora o ICMS como se agravam suas distorções. Não foi diferente agora.

A reforma deveria prosperar não só pela necessidade de racionalidade econômica e redução de burocracia e custos, mas, agora, também por imperativos legais. O Supremo Tribunal Federal (STF) julgou inconstitucional a barafunda de incentivos concedida pelos Estados sem a anuência do Conselho Nacional de Política Fazendária. O STF prometeu uma súmula vinculante a respeito, enquanto os Estados seguiram arrumando expedientes para fugir das proibições. O mais comum deles foi substituir a concessão de incentivos condenada por outra, formalmente diferente, mas com o mesmo objetivo.

Havia alguma expectativa de que a atual reforma pudesse ter um destino um pouco diferente das anteriores. Além da pressão legal, o governo federal colocou sobre a mesa um bom arsenal de medidas de compensação. Na questão do ICMS, o projeto da União aceitava a criação de um fundo de ressarcimento das perdas que alguns entes federativos amargariam com as mudanças, e de um fundo de desenvolvimento regional, com dotações respectivas de R$ 8 bilhões e R$ 12 bilhões.

Haveria, assim, compensação de danos e substituição de incentivos. Recursos federais entrariam no lugar dos estaduais na atração de investimentos para os Estados. Estímulo adicional à aprovação da reforma foi dado com outro projeto, ligado a ela, para mudar o indexador das dívidas estaduais. Ele não só corrigiria distorções como traria redução importante dos estoques de endividamento. O IGP-DI, muito mais volátil por refletir a influência do câmbio e que corrige os débitos, cederia lugar ao IPCA. Os juros pagos pelos Estados, que variam de 6% a 7,5%, teriam redução, cuja magnitude dependeria da situação da economia. Eles variariam de 4% até no máximo a taxa básica de juros, a Selic.

No final, apesar dos atrativos, a reforma desagradou a todos, por motivos diferentes. O prazo de transição para a convergência de alíquotas para 4% foi sendo esticado, por pressão dos Estados de Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de 8 anos para 12 anos. Ou seja, 17% das transações com esses Estados seriam taxados em 4% só em 2025. Depois, vieram as espertezas. A Zona Franca de Manaus, cuja alíquota deveria cair para 4%, manteve os 12% na votação da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado. Não apenas isso: mais seis zonas francas existentes ou a serem criadas no Norte e Nordeste gozariam do mesmo benefício, algo considerado inconcebível pelos Estados do Sul e Sudeste. A alíquota interestadual de 7% foi estendida às operações comerciais e de serviço dos Estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, quando deveria abarcar apenas a indústria. No fim das contas, não haveria unificação nenhuma, mas três alíquotas (12%, 7% e 4%), com margem suficiente para a continuação da guerra fiscal. Houve ainda pressão dos governadores dessas regiões para tornar constitucionais os fundos que serão criados, o que seria mais de meio caminho andado para perenizá-los.

Se já não bastasse o enorme grau de complexidade e polêmica envolvidos no assunto, os obstáculos políticos pesaram para tornar a reforma praticamente inviável. A liderança política do PMDB na Câmara, ocupada pelo deputado Eduardo Cunha, se desgarrou da base governista. Na votação da MP dos Portos houve transtornos sem fim. Agora, o governo decidiu, aparentemente, retirar o projeto de mudança do indexador das dívidas estaduais. Um dos motivos: Cunha patrocina emenda incluída no projeto que dá desconto de 40% na dívida dos Estados e 45% na da Prefeitura de São Paulo.

O custo da reforma desfigurada do ICMS tornou-se, assim, alto demais para a União e um incômodo para a maioria dos Estados, que não aceitam mudar de nenhuma maneira o confortável status quo. É um exemplo de miopia que só não chega a ser surpreendente porque tornou-se crônico. A médio prazo, todos saem perdendo.