Uma d\u00favida bastante comum diz respeito \u00e0 natureza jur\u00eddica do ped\u00e1gio: se possui natureza jur\u00eddica de taxa ou de tarifa (pre\u00e7o p\u00fablico). A discuss\u00e3o em sua ess\u00eancia diz respeito ao estudo da diferen\u00e7a entre pre\u00e7o p\u00fablico e taxa, pois \u00e9 nesta seara onde se busca um crit\u00e9rio que nos diga de forma segura e objetiva como determinado servi\u00e7o p\u00fablico poder\u00e1 ser remunerado.
\nAviso desde j\u00e1 aos navegantes que os mares s\u00e3o turbulentos e n\u00e3o h\u00e1 ainda resposta definitiva nesse assunto.
\nPara nivelarmos todos os amigos e amigas leitores, \u00e9 importante abordar de forma bem sucinta as principais caracter\u00edsticas que separam as taxas dos pre\u00e7os p\u00fablicos, at\u00e9 para que a discuss\u00e3o de ser o ped\u00e1gio uma coisa ou outra se justifique bem aos olhos de todos, sob pena de parecer numa primeira an\u00e1lise perda de tempo com debate meramente acad\u00eamico. N\u00e3o \u00e9 nem de longe o nosso caso.
\nTaxa \u00e9 uma esp\u00e9cie de tributo que tem na sua materialidade uma atividade do Estado, servindo para remunerar o exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia ou a utiliza\u00e7\u00e3o, efetiva ou potencial, de servi\u00e7os p\u00fablicos espec\u00edficos e divis\u00edveis, nos termos do art. 145, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Por ser esp\u00e9cie tribut\u00e1ria, est\u00e1 submetida a um regime de direito p\u00fablico e a ela se aplicam todas as limita\u00e7\u00f5es constitucionais ao poder de tributar (princ\u00edpios da legalidade, anterioridade nonagesimal e do exerc\u00edcio financeiro, sua cobran\u00e7a segue o rito especial da Execu\u00e7\u00e3o Fiscal, etc.).
\nO pre\u00e7o p\u00fablico est\u00e1 submetido a regime de direito privado, de natureza contratual, sendo imprescind\u00edvel para a validade de sua cobran\u00e7a a efetiva utiliza\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o prestado ao usu\u00e1rio, de modo que n\u00e3o se admite a cobran\u00e7a de pre\u00e7o p\u00fablico pela utiliza\u00e7\u00e3o em potencial do servi\u00e7o, como ocorre validamente com a taxa.
\nAten\u00e7\u00e3o: digo desde logo que n\u00e3o vou adotar a diferen\u00e7a proposta por parte da doutrina entre pre\u00e7o p\u00fablico e tarifa. Para os que veem diferen\u00e7a, pre\u00e7o p\u00fablico \u00e9 utilizado para quando o servi\u00e7o e a cobran\u00e7a forem realizadas diretamente pelo Estado, e tarifa quando a presta\u00e7\u00e3o e a cobran\u00e7a forem feitas por particular concession\u00e1rio ou permission\u00e1rio daquele servi\u00e7o. Usarei as duas express\u00f5es a partir de agora como sin\u00f4nimos.
\nNa vis\u00e3o do direito financeiro, taxa \u00e9 tipo de receita p\u00fablica derivada, como todo tributo, ao passo que o pre\u00e7o p\u00fablico \u00e9 tipo de receita p\u00fablica origin\u00e1ria. Disto decorre a diferen\u00e7a de tratamento que receber\u00e3o do ordenamento jur\u00eddico, conforme analisaremos abaixo.
\nPercebe-se ent\u00e3o que na taxa h\u00e1 o elemento da compulsoriedade de seu pagamento, quando estiverem presentes os requisitos previstos na Constitui\u00e7\u00e3o e na legisla\u00e7\u00e3o infraconstitucional (pr\u00e9via lei instituidora, servi\u00e7o p\u00fablico espec\u00edfico e divis\u00edvel, etc.), o que n\u00e3o ocorre com o pre\u00e7o p\u00fablico, que por ser de natureza contratual, regido por normas de direito privado, pressup\u00f5e a facultatividade da ades\u00e3o ao servi\u00e7o.
\nPara o nosso debate nos interessa a taxa cobrada em raz\u00e3o dos servi\u00e7os p\u00fablicos. Pe\u00e7o a todos que verifiquem seus apontamentos ou livros de direito administrativo para que fique bem claro o que \u00e9 servi\u00e7o p\u00fablico. Sem que tenham isso bem definido, a discuss\u00e3o abaixo parecer\u00e1 mais complexa do que realmente \u00e9.
\nComo exemplo de taxa, podemos citar o servi\u00e7o p\u00fablico de coleta de lixo domiciliar. Caso este servi\u00e7o p\u00fablico seja prestado pelo Estado, ou por quem lhe fa\u00e7a as vezes, mesmo que o usu\u00e1rio n\u00e3o o utilize, imaginemos que o administrado leve seus res\u00edduos s\u00f3lidos para reciclagem, o pagamento da taxa ainda assim ser\u00e1 devido, pois existia a possibilidade de seu uso – o caminh\u00e3o passou em frente a sua resid\u00eancia para coletar o lixo, ainda que nada tenha encontrado. No caso de um servi\u00e7o remunerado por pre\u00e7o p\u00fablico, como os servi\u00e7os de telefonia, somente com sua ades\u00e3o ao contrato e a utiliza\u00e7\u00e3o dos mesmos \u00e9 que nascer\u00e1 a obriga\u00e7\u00e3o de pagar as respectivas tarifas. Existe para o usu\u00e1rio a faculdade de aderir ou n\u00e3o \u00e0quele contrato.
\nVendo por este lado, outras diferen\u00e7as saltam aos olhos. O servi\u00e7o remunerado por taxa n\u00e3o pode ser suspenso em casos de inadimpl\u00eancia (n\u00e3o recolhimento do tributo), devendo o sujeito ativo credor utilizar-se da Execu\u00e7\u00e3o Fiscal, diferentemente do que ocorre com os servi\u00e7os renumerados por pre\u00e7o p\u00fablico, conforme nos alerta Renato Lopes Becho (2011, p. 281).
\nVisto a diferen\u00e7a entre taxa e tarifa, falta agora discutir o ponto principal e que est\u00e1 longe de encontrar sistematiza\u00e7\u00e3o uniforme na doutrina: qual servi\u00e7o p\u00fablico pode ser remunerado por taxa e qual pode ser remunerado por tarifa?
\nApenas para que possam entender a confus\u00e3o que este tema causa na doutrina, abordarei aqui posicionamentos extremados e minorit\u00e1rios, de modo que para fins de concursos p\u00fablicos dever\u00e3o ser esquecidos, mas importantes de serem mencionado para ilustrar a situa\u00e7\u00e3o pelo gabarito de quem os sustenta.
\nRenato Lopes Becho (2011, p. 267) divide os autores em dois grupos, ao menos: os que entendem que todo servi\u00e7o p\u00fablico \u00e9 objeto de taxas, negando a possibilidade jur\u00eddica de existirem pre\u00e7os p\u00fablicos no ordenamento jur\u00eddicos brasileiro, e os autores que sustentam a concomit\u00e2ncia, em nosso sistema jur\u00eddica, de taxas e pre\u00e7os p\u00fablicos, sendo que em alguns casos n\u00e3o h\u00e1 op\u00e7\u00e3o deixada a cargo do legislador.
\nPara Geraldo Ataliba (1996, p. 140), por exemplo, \u00e9 inconstitucional a cobran\u00e7a de todo e qualquer pre\u00e7o p\u00fablico. Com entendimento nesse mesmo sentido, nos ensina Roque Ant\u00f4nio Carrazza (2010, p. 555) que todos os servi\u00e7os p\u00fablicos deveriam ser remunerados por taxa ou serem gratuitos, negando a possibilidade constitucional da cobran\u00e7a de pre\u00e7os p\u00fablicos. Outro nome de peso que segue entendimento mais extremado \u00e9 Jos\u00e9 Eduardo Soares de Melo (2001, p. 56), que afirma categoricamente que a “presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o p\u00fablico deve ser necessariamente remunerada por taxas”.
\nMesmo os que advogam a tese da possibilidade de cobran\u00e7a das taxas e dos pre\u00e7os p\u00fablicos para custear servi\u00e7os p\u00fablicos, n\u00e3o chegam a um crit\u00e9rio \u00fanico que nos informaria qual tipo de servi\u00e7o seria remunerado por qual tipo de cobran\u00e7a.
\nDurante um tempo, buscou-se utilizar os elementos caracterizados de servi\u00e7o p\u00fablico da doutrina administrativista, que podem aparecer em conjunto ou n\u00e3o: a) elemento material (atividade inerente ao interesse coletivo); b) elemento subjetivo (presen\u00e7a do Estado na rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica); e c) elemento formal (normas de regime p\u00fablico) (DI PIETRO, 2011, p. 99).
\nContudo, atualmente com a evolu\u00e7\u00e3o do direito administrativo, surgindo a presen\u00e7a da presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os por concession\u00e1rios, permission\u00e1rios, aplica\u00e7\u00e3o de regimes jur\u00eddicos h\u00edbridos e a dificuldade em se apontar objetivamente o que \u00e9 interesse coletivo, levou ao abandono de tais crit\u00e9rios pr\u00f3prios do direito administrativo para que se buscasse um t\u00edpico do direito financeiro e tribut\u00e1rio (BECHO, 2011. 273).
\nComo nosso foco \u00e9 dar um norte para aqueles que est\u00e3o prestando provas para concursos p\u00fablicos, \u00e9 sempre recomend\u00e1vel pesquisar o que nos diz o Supremo Tribunal Federal acerca do tema.
\nVoltando um pouco no tempo e na jurisprud\u00eancia do STF, verificaremos inicialmente que de acordo com seu antigo entendimento sumulado pre\u00e7o p\u00fablico e taxa s\u00e3o coisas distintas, sen\u00e3o vejamos:
\nSTF S\u00famula n\u00ba 545 – Pre\u00e7os de servi\u00e7os p\u00fablicos e taxas n\u00e3o se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, s\u00e3o compuls\u00f3rias e tem sua cobran\u00e7a condicionada a pr\u00e9via autoriza\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, em rela\u00e7\u00e3o a lei que as instituiu.
\nAten\u00e7\u00e3o que a parte final desta s\u00famula est\u00e1 prejudicada de acordo com o ordenamento constitucional vigente, uma vez que n\u00e3o h\u00e1 mais a necessidade dos tributos se submeterem ao princ\u00edpio da anualidade tribut\u00e1ria, qual seja a autoriza\u00e7\u00e3o de sua cobran\u00e7a naquele ano na Lei Or\u00e7ament\u00e1ria Anual. Apesar da parte final estar desatualizada, serve a s\u00famula para deixar claro que o Supremo al\u00e9m de ver diferen\u00e7a entre tais institutos, parece apontar n\u00e3o s\u00f3 umas das principais caracter\u00edsticas do taxa, mas tamb\u00e9m o que seria um crit\u00e9rio diferenciador entre ambos: a compulsoriedade.
\nComo estamos buscando responder a indaga\u00e7\u00e3o feita acima, qual seja entender o que justifica determinado servi\u00e7o p\u00fablico ser remunerado por taxa enquanto outro \u00e9 remunerado por tarifa, \u00e9 curial que busquemos um crit\u00e9rio diferenciador.
\nO crit\u00e9rio da compulsoriedade \u00e9 aceito por diversos doutrinadores (por todos, Paulo de Barros Carvalho, 2008, p. 382) e pode ser entendido de duas formas:
\n1. Um servi\u00e7o p\u00fablico ser\u00e1 remunerado por taxa se n\u00e3o puder o administrado licitamente obter de outro modo aquela comodidade por ele proporcionada. Caso haja uma outra alternativa l\u00edcita ao administrado para obter a comodidade almejada, sua ades\u00e3o ao servi\u00e7o \u00e9 considerada facultativa, devendo ser remunerado por pre\u00e7o p\u00fablico; OU
\n2. Sempre que a contrapresta\u00e7\u00e3o a cargo do sujeito passivo independer de sua efetiva utiliza\u00e7\u00e3o, bastando que o servi\u00e7o p\u00fablico seja disponibilizado pelo Estado ou por um concession\u00e1rio, advindo o v\u00ednculo diretamente da lei, estaremos diante de uma taxa; agora se for necess\u00e1rio um contrato, mesmo que verbal ou de ades\u00e3o, podendo o usu\u00e1rio optar em n\u00e3o receber aquele servi\u00e7o p\u00fablico, estaremos diante de um pre\u00e7o p\u00fablico.
\nO segundo crit\u00e9rio \u00e9 o mais utilizado pela doutrina moderna, recomendando-se sua utiliza\u00e7\u00e3o em provas de concurso p\u00fablico, em especial nas quest\u00f5es discursivas, pois possui a vantagem de n\u00e3o separar a possibilidade da cobran\u00e7a de taxa ou de pre\u00e7o p\u00fablico em raz\u00e3o da pessoa que presta o servi\u00e7o e nem procura investigar a natureza do servi\u00e7o em si. Explico.
\nEnt\u00e3o, onde n\u00e3o cabe o contrato, o servi\u00e7o p\u00fablico ser\u00e1 remunerado por taxa, pois n\u00e3o h\u00e1 que se falar em liberdade do usu\u00e1rio – trata-se de v\u00ednculo ex lege. Quando houver possibilidade de escolha por parte do administrado, aderindo ao contrato (seja ele de ades\u00e3o, verbal, precedido de licita\u00e7\u00e3o ou n\u00e3o – exemplo: contrato de transporte coletivo), ser\u00e1 o servi\u00e7o remunerado por pre\u00e7o p\u00fablico.
\nEntendido o crit\u00e9rio da compulsoriedade, come\u00e7aremos a responder a pergunta feita acima (qual servi\u00e7o p\u00fablico pode ser remunerado por taxa e qual pode ser remunerado por tarifa). De acordo com a doutrina e jurisprud\u00eancia competir\u00e1 ao legislador, dentro dos limites tra\u00e7ados pela Constitui\u00e7\u00e3o. N\u00e3o h\u00e1 discricionariedade do administrador p\u00fablico, posto que a compet\u00eancia recair\u00e1 sobre o Poder Legislativo, e n\u00e3o sobre Executivo, para escolher qual o tipo de remunera\u00e7\u00e3o para determinado servi\u00e7o p\u00fablico.
\nNada impede, ent\u00e3o, que os pre\u00e7os p\u00fablicos sejam juridicamente transformados em taxas. Jos\u00e9 Eduardo Soares de Melo (2007, p. 85) nos explica o que ser\u00e1 necess\u00e1rio para tanto: a) que se tornem, por lei, compuls\u00f3rios; b) que os servi\u00e7os a eles correspondentes sejam efetivamente prestados aos contribuintes, ou postos \u00e0 sua disposi\u00e7\u00e3o; e c) que aludidos servi\u00e7os atendem aos requisitos da especificidade e divisibilidade.
\nResta um \u00faltimo ponto a enfrentar: e o legislador, no exerc\u00edcio de sua compet\u00eancia, ele poder\u00e1 escolher escolher qual servi\u00e7o se submeter\u00e1 ao cobran\u00e7a de taxa ou de pre\u00e7o p\u00fablico?
\nO Supremo j\u00e1 esbo\u00e7ou uma resposta para esta pergunta. Vejamos o entendimento exarado pelo Ministro Carlos Velloso ao relatar o RE 209.365-3\/SP, que adotou uma classifica\u00e7\u00e3o tern\u00e1ria de servi\u00e7o p\u00fablico, apontando em cada qual o tipo de remunera\u00e7\u00e3o que seria cab\u00edvel:
\n1. Servi\u00e7os p\u00fablicos propriamente estatais: aqui o Estado atua com o exerc\u00edcio de soberania, de modo que tais servi\u00e7os seriam indeleg\u00e1veis. Desta forma, a \u00fanica remunera\u00e7\u00e3o cab\u00edvel aqui seria a taxa, pois submetida a regime jur\u00eddico de direito p\u00fablico. Exemplos: emiss\u00e3o de passaportes e a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7o jurisdicional.
\n2. Servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais e de interesse p\u00fablico: s\u00e3o os servi\u00e7os prestados no interesse da comunidade e que devem ser remunerados mediante taxa. H\u00e1 aqui a preponder\u00e2ncia do interesse p\u00fablico sobre o privado na presta\u00e7\u00e3o de tais servi\u00e7os, de forma a atrair a incid\u00eancia do regime p\u00fablico. Exemplos: servi\u00e7o de coleta de lixo e de tratamento de esgoto.
\n3. Servi\u00e7os p\u00fablicos n\u00e3o essenciais: s\u00e3o servi\u00e7os deleg\u00e1vel que criam uma comodidade para o usu\u00e1rio, mas que se n\u00e3o forem prestados n\u00e3o causariam grande preju\u00edzo para a comunidade. Exemplos: servi\u00e7o postal e de telefonia.
\nClaro \u00e9 que esse crit\u00e9rio n\u00e3o sepulta de vez a discuss\u00e3o. Afinal, servi\u00e7os de telefonia se n\u00e3o prestados n\u00e3o causariam grande preju\u00edzo a popula\u00e7\u00e3o? Muitos at\u00e9 diriam que o servi\u00e7o de comunica\u00e7\u00e3o est\u00e1 intimamente relacionado a imperativas de seguran\u00e7a nacional. A verdade \u00e9 que o STF decide se determinado servi\u00e7o ser\u00e1 prestado ou n\u00e3o por taxa de forma casu\u00edstica, pois nem mesmo a doutrina parece encontrar um crit\u00e9rio que pudesse ser utilizado para solucionar a quest\u00e3o. Todavia, \u00e9 ao menos um norte a seguir.
\nEnt\u00e3o, o Poder Judici\u00e1rio, em \u00faltima an\u00e1lise o Supremo Tribunal Federal, ser\u00e1 o controlador do crit\u00e9rio de compulsoriedade adotado pelo Legislativo ao elaborar a lei regulamentadora do servi\u00e7o p\u00fablico em quest\u00e3o, para analisar, caso a caso, se determinado servi\u00e7o p\u00fablico \u00e9 deleg\u00e1vel ou n\u00e3o, para ver se poss\u00edvel sua remunera\u00e7\u00e3o por taxa ou pre\u00e7o p\u00fablico.
\nE qual \u00e9 a natureza jur\u00eddica do ped\u00e1gio?
\nAgora que toda a discuss\u00e3o foi vista por n\u00f3s, ficar\u00e1 mais f\u00e1cil discutir se o ped\u00e1gio \u00e9 taxa ou pre\u00e7o p\u00fablico. Antes de mais nada, fica aqui um pequeno coment\u00e1rio que at\u00e9 mesmo a palavra “ped\u00e1gio” \u00e9 criticada por alguns (por todos, BALEEIRO), posto que atualmente melhor seria falar em rod\u00e1gio. Enfim.
\nA discuss\u00e3o sobre a natureza do ped\u00e1gio nasce da Constitui\u00e7\u00e3o, que disp\u00f5e o seguinte:
\nart. 150. Sem preju\u00edzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, \u00e9 vedado \u00e0 Uni\u00e3o, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic\u00edpios:
\nV – estabelecer limita\u00e7\u00f5es ao tr\u00e1fego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobran\u00e7a de ped\u00e1gio pela utiliza\u00e7\u00e3o de vias conservadas pelo Poder P\u00fablico;
\nDe acordo com a Constitui\u00e7\u00e3o, mesmo se considerado tributo, sua cobran\u00e7a ser\u00e1 poss\u00edvel em raz\u00e3o da utiliza\u00e7\u00e3o de vias conservadas pelo Poder P\u00fablico. Seria, nesse caso, um tipo especial de taxa que somente poderia ser cobrada pela utiliza\u00e7\u00e3o efetiva de um servi\u00e7o, n\u00e3o admitindo a cobran\u00e7a pela simples disponibiliza\u00e7\u00e3o da rodovia em condi\u00e7\u00f5es de tr\u00e1fego.
\nMauro Rocha Lopes (2010, p. 21) nos recorda que a jurisprud\u00eancia do STF j\u00e1 considerou o ped\u00e1gio taxa (RE n\u00ba 181.475), como tamb\u00e9m j\u00e1 entendeu ser pre\u00e7o p\u00fablico (ADI n\u00ba 800\/MC). Ent\u00e3o n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel afirmar que o ped\u00e1gio possui natureza jur\u00eddica aprior\u00edstica de um ou outro instituto.
\nDiante deste impasse, retomamos o que foi dito acima: cabe\u00e7a ao legislador decidir na lei que regulamentar o servi\u00e7o em quest\u00e3o. H\u00e1 quem aplique aqui o crit\u00e9rio da compulsoriedade na primeira acep\u00e7\u00e3o trazida acima: se o usu\u00e1rio puder licitamente se deslocar do ponto A para o B, sem necessariamente se valer da rodovia com ped\u00e1gio, este possuir\u00e1 natureza de pre\u00e7o p\u00fablico; agora se para chegar ao seu destino o usu\u00e1rio tiver que se valer da rodovia com ped\u00e1gio, sua natureza ser\u00e1 de taxa.<\/p>\n
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